从政务维基到维基政府：创新2.0视野下的合作民主

摘要：知识社会的流体特性推动了创新的民主化，催生了创新2.0。而创新形态的演变同时又作用于民主本身的发展，重塑了创新2.0时代的合作民主，实现了基于新技术的合作协同、群体智慧和公共价值塑造。本文从创新范式转变的角度，分析了新一代技术应用所带来的民主创新机遇，介绍了国内外政务维基的应用及其推动的以维基政府为代表的创新2.0时代的合作民主新形态，分析了维基政府的特征要素和经验价值以及合作民主的特征，阐述了创新2.0时代的合作民主对我国民主行政及群众路线实践的启示。
关键词：创新2.0；政府2.0；合作民主；政务维基；维基政府
作者：宋刚，北京大学遥感与地理信息系统研究所博士、移动政务实验室（mGov Lab China）主任，北京市城市管理综合行政执法局科技信息中心主任，100871；万鹏飞，北京大学政府管理学院副教授、博导，北京大学地方治理与创新研究中心主任，北京大学国家治理研究基金理事长，北京100871；朱慧，北京市城市管理综合行政执法局科技信息中心高级工程师，北京100045

From Government Wiki to Wiki Government: Collaborative Democracy in Perspective of Innovation 2.0

Abstract: The fluidity of the knowledge-based Society is democratizing innovation to innovation 2.0. The paradigm shift of innovation also leads to the change in morphology of democracy itself. Collaborative democracy, which emphasizes creating public value through collaboration and collective intelligence, emerges in the age of innovation 2.0. From perspective of the paradigm shift of innovation, this paper analyzed the opportunities of democracy development triggered by ICT innovation. The use of Wikis in the government institutions is introduced. The use of wiki in the government leads to the new morphology of Wiki Government, which is a typical form of collaborative democracy. The characteristics and values of wiki government and collaborative democracy are also analyzed. Collaborative Democracy offers great opportunity to the practice of democratization with Chinese characteristics in the era of innovation 2.0.
Key Words: Innovation 2.0, Government 2.0, Collaborative Democracy, Wiki, Wiki Government
Authors: Song Gang from Institute of Remote Sensing and GIS, Peking University; Wan Pengfei from School of Government, Peking University; Zhu Hui from Technology and Information Center of Beijing Municipal Bureau of City Administration and Law Enforcement

信息通信技术（ICT）的融合与发展改变了知识的获取、传承、积累和创造方式，推动了创新的民主化进程，加速了创新由生产范式向服务范式的转变，同时为新的民主范式出现提供了新机遇。创新2.0作为面向知识社会的、以用户为中心、社会为舞台、以人为本的下一代创新形态，正为更多的人所熟知并运用。[1]创新2.0在社会治理层面强调各方参与，互动协商，形塑公共利益共识，促进协同一致集体行动。这对传统政府治理带来前所未有的挑战和机遇。一些国家和地方政府正将创新2.0越来越多地运用到治理中来，它们以云计算、维基、社交网络等为技术和社会工具，搭建整体、开放平台，让民众更自由和主动地进行交流和互动，更加深度地参与政府和社会的合作共治。[2]本文旨在从技术发展和创新演化的角度考察信息技术对民主发展的推动和重塑，阐述了作为创新2.0时代合作民主的典型政府形态——维基政府的特征要素、建设经验，由此引出对我国民主行政的初步思考。

信息通信技术的融合与发展，推动了信息共享与知识扩散。维基、微博等社会工具和方法的应用越来越普遍，移动技术更为公众随时随地随意地在线连接、交互和协同提供了可能。创新2.0以用户创新、开放创新、协同创新、大众创新为特征，通过知识2.0、技术2.0、管理2.0的协同和互动，将用户及大众的价值实现提升到一个新的高度。[3]为更广泛和深入的民主参与提供了新的契机。

随着社会、经济和政治的发展，民主发展也经历了不同的阶段。民主发展除了需要具备制度、人员、环境的条件之外，技术和创新文化也是重要因素。我们将以信息技术演进为脉络，分析创新形态、政府形态、民主范式与三种社会拓扑的关系（表1）。

社会拓朴	地域	网络	流体
特征	边界	关系	变化和转型
典型信息通信技术应用	主机、局域网（以及前ICT时代）	个人计算机、电话、互联网	移动技术、普适计算、泛在网络（物联网、云计算、大数据、维基、微博等）
交互	物质、同一地点	虚拟	虚拟+物质
服务提供	官僚制、基于办公室	标准“交易”、信息的	用户中心、行动导向、开放、定制、协同、实时
全球化	国家	企业	个人
政务模式	科层制	电子政府	移动政府、流畅政府、维基政府、智慧政府
创新形态	创新1.0（精英范式）→以用户为中心,以人为本,大众参与→创新2.0（大众范式）
政府形态	政府1.0（生产范式）→以用户为中心,以人为本,大众参与→政府2.0（服务范式）
民主范式	城邦民主 → 选举民主 → 协商民主 → 合作民主

最初的民主形式是直接民主，是一种人们直接投票决定政府政策的制度，决策的权力直接由公民行使，如古希腊城邦。随着人口的增加，疆域的扩展和社会事务复杂性的增加，直接民主不可避免地让位于选举性的代议制民主，即公民通过选举自己的代表来行使各种政治职能。20世纪80年代以来，协商民主成为西方学术界的理论研究热点，它主张全体公民可以平等地参与，在协商讨论中表达自己的观点[4]，倾听不同观点，并促进偏好转化[5]，在政治互动中达成共识[6]，反映多元价值和偏好，鼓励参与和对话，促进共识形成。[7]互联网、电话技术的发展为协商民众的公众参与过程中的沟通与对话提供了技术的支撑。维基等新一代信息技术工具在大众协作中的广泛应用，及其引发的Living Lab、创客、开源、众包等创新2.0模式的兴起，引发人们对民主的新思考，创新2.0时代的合作民主概念应运而生。所谓合作民主是指通过信息技术的应用以及创新的制度设计来引导民众的全程深度参与协作，有效吸纳集体智慧，形成群体智能，实现政府、公众、社会组织等多元主体合作共治。[8]

创新2.0时代的合作民主与直接民主、选举民主、协商民主在参与方式、参与的过程设计、侧重点以及对决策的影响等方面有何差异呢？我们通过下面的对比表来作简要分析。

民主范式	直接民主	选举民主	协商民主	合作民主
出发点	通过信息技术提供更多的信息，并提供公众更为便捷的投票方式。	通过信息技术提供更多的信息，缩小数字鸿沟，降低选举成本、扩大参与主体。	通过信息技术的支撑，提供公众协商的工具，以形成一致性意见和普遍意愿。	以解决问题为出发点，利用新技术实现信息收集、评价、群体任务分配，更好解决现实问题。
参与过程设计	根据公开信息的范围，设计提议或接近公众观点的投票选项	选举人信息的发布、选举过程优化；对表决信息的发布及对选民意见的采集。	设计日程表，有序的安排协商讨论。	问题出发，拆分问题，并分配给参与过程中的公众和官员。
公众参与节点	在决策方案形成之后。	在决策方案实施之前，或决策方案形成之后。	在决策方案实施之前，或决策方案形成之后。	贯穿决策方案形成的全过程。
参与形式	通过投票亭、投票网站电子投票。	通过网站、手机应用表达意愿。	通过邮件、论坛、微博等方式支撑意愿表达。	通过维基、掘客等工具支撑的合作参与。
参与性	较低	较低	较高	高
侧重点	信息公开程度	信息公开及传播	民主过程程序的统一和信息输入的质量	决策形成及信息输出的效率和效果
改善决策程度	弱。公众只能选择基于决策方案提供的限定提议或观点	较弱。公众只能通过选举出来的“精英阶层”来实现治理。	较弱。公众的讨论与权力存在脱节，目标为交流和利益协调而非改善决策。	强。以解决问题为出发点，体现在决策的行动实践上,注重公共价值的塑造。

相比而言，协商民主提倡全体公民平等地参与协商讨论，自由表达自身的偏好，并倾听他人的不同观点，在政治互动中达成共识，但面对各种利益的较量和博弈，协商民主还需要多样化的方式及制度化的探索。创新2.0时代的合作民主更注重公众的有效参与和公共价值的塑造，合作民主发生在整个决策过程中，通过汇聚来自社会各方面的智慧和力量提升公共决策质量。[9]无论是直接民主、选举民主、协商民主还是合作民主，他们在目标、宗旨、原则上有很多共同之处，在现实生活中它们可以相互交融，相互促进，协同发展。

合作民主的先驱理论包括社会有机理论、民主社会的公民权理论及新公共服务理论。马克思指出，现实的社会“是一个能够变化并且经常处于变化过程中的机体”[10]，在有机集体社会中，民主其实是一种生活方式，民主的基础是“对人性之能量的信赖，对人的理智、对集中的合作性的经验之力量的信赖”。[11]桑德尔指出，公民有超越自身利益去关注更大的公共利益愿望。[12]金和斯迪沃斯则主张，行政官员应当分享权威并减少控制，把公民当作公民来看待，并相信合作的效力[13]。罗伯特.B.登哈特与珍妮特.V.登哈特在新公共服务理论中强调，政府关注的是公共利益，注重的应是服务而非掌舵，应确保所提出解决方案的过程和方案本身符合公正、公平和平等原则。[14]上述观点为合作民主提供了广泛的理论基础。

合作民主在一定程度上解决了选举民主对边缘文化和少数群体利益的漠视，解决了协商民主对大众参与决策过程中知识和能力的忽视。当然，合作民主并不主张精英要完全被群众取代，而是注重优势互补，充分利用和吸纳各界精英浩瀚而分散的专业知识储备，真正实现举众人之力，集众人之智。[15]创新2.0视野下的合作民主具有用户创新、开放创新、协同创新、大众创新四个特征：
第一，用户创新。发挥用户主体作用和在场优势，真切了解问题的真实情形，把握问题症结，寻求有效对策，创造用户独特价值。
第二，开放创新。决策不再是管理精英的封闭行为，每个公民及外部机构都能有机会参与开放政府行政决策。参与者不仅有民主表达权，更有奉献专业才干与智慧学识的行动权。
第三，协同创新。通过汇聚政府、市场、社会、公民等各方力量，形成虚拟互动对话空间和协作平台，形塑公共价值，增强社会共识，推进各方协同。
第四，大众创新。通过维基、掘客、云计算、大数据等技术的应用，形成群体智能，实现大众智慧汇聚和创新的涌现，实现以人为本的可持续创新。

总之，合作民主为社会管理创新提供了新的视野，有助于培育积极公民意识，增强决策的透明度，提升决策质量效能，促进行政的民主化，再造创新2.0时代的行政民主和政治民主。

从技术发展的视角，我们早已跨入信息时代。进入21世纪，伴随网络社会的崛起、移动技术的融合发展和创新的民主化进程，工业时代以生产为中心的创新1.0模式正进化到知识时代以服务为中心的创新2.0模式，作为传统改变世界的力量的主体，国家、企业作用有缩小的趋势，而个人主体的作用正在进一步增强，社会形态已从工业文明向信息文明转变，政府创新正进一步超越传统电子政府而进入移动政府、流畅政府、智慧政府、维基政府时代。

维基是一种支持面向社群协作式写作的网上开放超文本编辑技术。基于维基技术，通过全球网民在线参与共同编撰、修改、完善，维基百科也被称为“创新2.0时代的百科全书”、“人民的百科全书”。维基模式及与其相关的Web2.0技术可能带来信息革命的新浪潮，在各类与互联网相关的产品以及各类服务中都体现了重要的影响。[16]

政务维基，即维基技术在政府治理中的应用。通过支持社群协同创作的开放文档编辑技术，维基在政府治理中的应用方便了公民的集体协作及与政府之间的协同互动，将有效推动创新2.0时代社会公共事务的公众参与。以维基为代表的新一代信息技术在政府中的应用正推动政府由生产范式向服务范式转变[17]。维基模式已经被国内外先行政府管理者所注意到，也在尝试在政府治理中采用维基技术以提升工作效率、深化公共参与、提升公共服务能力，包括美国专利和商标局的专利审核以及北京城管基于政务维基的开放知识管理。

1.美国专利和商标局的专利审核。传统的专利审核是秘密而且封闭的，审核员必须独自完成冗长而繁复的工作，以致使得专利审核时间长达3~5年，在技术高速发展的今天，已超过了技术和产品的生存周期。美国专利和商标局通过专利审核政务维基系统的建设支撑同行专利审核模式，通过创建自选公民专家网络，并通过基于政务维基的任务的分包和可视化协商平台，将他们的知识和热情转变成一种可以被专利审核员轻松利用的形式，通过技术的应用释放了隐匿于公众头脑中的“认知盈余”，有效的缩短专利审核周期。同行专利审核计划推出的第一年，约2000多志愿者进行了注册并通过网站奉献其专业知识，计划通过荣誉设计制度以及信用评价给参与者提供反馈，传递团队归属感，进一步增进合作。在计划第一年结束时89%参与的专利审核员报告说他们从公众那里获得的资料是有价值的[18]，这也证明了维基模式在专利审核中的成功，提升了专利领域的政府与公众的合作，极大地提高了专利审核的效率与透明度。维基模式在专利领域的应用强调信息设计、以群体为基础的合作政策以及开放的标准，这是新时代的背景下政府治理的一种重新思考，也是一种新型的合作模式、一种新型的民主行政形态。[19]

2．北京城管政务维基。北京城管按照“人民城市人民管”的理念，以创新2.0环境下的政府知识管理为理论内涵，依托城管地图公共服务平台建设，开发了“我爱北京”城管政务维基系统。[20]该系统利用维基技术，开发开放的政府知识管理系统，问计于民、问需于民、问政于民，是创新2.0模式在智慧城市建设中的重要体现。[21]首先，开放城管决策过程。通过城管维基系统，征集市民、志愿者和社会各界对相关政策文件、工作方案的意见，集众人之智于决策过程；其次，构建创新知识平台。针对社会各界热点关注问题，构建开放的城市管理知识平台，促进各方知识的获取、创造、分享、整合、记录、存取、更新能力，推动城市管理的可持续创新。第三，汇聚各方专家智慧。北京市城管执法局还依托政务维基，邀请专家学者共同出谋划策，完成了《智慧城管顶层设计》的编制；第四，数据驱动多方参与服务民生。依据公共服务和维基互动数据，全市城管系统会同相关部门以及市场和社会力量共同形成了一系列疏堵结合方案，新建一大批便民菜站、便民市场、信息岛、信息栏，走出城管的两难境地，更好服务民生。[22]北京城管政务维基系统作为国内第一个政务维基系统，有效探索了社会“自管理”与政府公共管理的相互融合，是发挥市民“自管理”功能的一种创举，是对基于创新2.0的智慧城市系统建设的重要先行实践。[23]

1.维基政府：政府治理领域的合作化民主行政。美国专利和商标局以及北京城管的案例说明，基于支撑多人协同创作的维基技术，有着广泛的应用潜力。这种模式应用到政府治理过程中形成的新的政府治理形态，即维基政府。新一代信息技术及创新2.0的交互作用与发展推动了这种转变。以维基为代表的新一代信息技术的应用使民主参与更加多样化，社会协作生态更趋网络化，众人之智的汇聚过程更趋便利化；而用户创新、开放创新、协同创新、大众创新过程，可驱动各方共同致力于创造参与，汇聚来自社会各方面的智慧，培养和凸显更多的公民创新人才，激发公民自豪感和社会责任感，增进政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系，形塑利益共识和协作治理。

2．维基政府的特征要素。维基政府代表着一种更加灵活、协作、高效、与时俱进的制度安排。通过技术手段对公民参与的鼓励、协调以及构建，可以使政府在解决当今复杂的社会和经济问题方面变得既公开又高效。维基政府是开放的、敏捷的政府，其运作的宗旨是服务于公民。维基政府脱离了“掌控社会”控制角色，而是通过维护一定的投票、协作等程序运作及公民权利的保障，与公民合作共同寻找解决问题之路。在此过程中，维基政府还肩负激励、调解、协调、裁决的角色，使政策方案的产生更符合公正和公平的要求，同时保障程序的执行。在程序执行过程中，维基等大众协作技术、社交工具扮演了重要的角色，开放设计、可视化技术让政府内部以及政府、企业和公民的合作更方便，积分、荣誉奖励及社交工具的应用可以更有效激发公民自豪感和社会责任感，实现更高质量的治理产出。维基政府可将维基模式应用于更广泛的公共管理领域。
维基政府的基本特征可概括如下：第一，“以公民为中心”。强调平等的民主自荐和参与；第二，开放决策。打破原有相对封闭的政府管理模式，认同散落社会各个角落的智慧和力量，鼓励决策过程中的外部合作与参与；第三，合作治理。营造良好的社会协作生态，强调公共价值塑造，形成政府、市场、社会多元主体合作治理新格局；第四，大众创新。创新大众参与的知识产生、收集、管理、共享模式，形成群体智能，激发大众智慧，促进创新涌现，推动公共决策、公共治理能力的持续提升。

3．维基政府实现的经验条件。维基政府作为一种合作民主，正处于不断探索和发展进程中。综合美国及中国的实践，将维基政府模式应用于公共治理，必须注意以下几点：
（1）注重目标设计管理。将技术与法律和政策相结合，构建政府和公民合作制度，设计参与程序，方便用户参与。
（2）汇聚专家，引领用户。通过如自荐、推荐、评价等程序的设计，充分吸纳散落于社会各个角落的各领域专家，引领用户参与到政府管理中来，并通过信用机制设计、可视化协商并利用荣誉的力量，更好的发挥专家和大众的积极性。
（3）支撑群体沟通与协作。利用web2.0等技术，设计并实现群体沟通和协作，做好任务与角色的划分，实现互补、共享、合作。
（4）明确参与问题。问题的设计将决定所获得的答案，问题越具体，答案的指向性和相关性越强。以解决实际问题为导向对参与进行设计，可使用分类及标签工具，让问题和提交的答案更容易搜索。

维基政府通过用户创新、开放创新、协同创新、大众创新机制的构建，可以使得民众的声音和知识转化成有效的行动和有价值的结果，可以集合民众的集体智慧共创联系更紧密的民主社会。创新2.0时代，政府治理模式应更关注用户的参与、互动协作和开放的平台架构，通过政府、企业、社会多方互动协同，塑造公共价值，提升政府治理能力。

传承中国传统文化中的民本基因，同时吸纳西方马克思主义中的民主思想，我们形成了中国特色的民主治理方式。毛泽东认为群众路线是中国特色的民主路径，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。这反映了中国特色人民民主对群众参与广度与深度的要求，也体现了与人民群众共同塑造社会公共价值的要求。群众路线表达了一种民众主义的倾向，表达了与人民相认同和向人民负责的观点。[24]这与合作民主强调的举众人之力、集各方智慧有异曲同工之意。技术发展所推动的维基等新一代信息技术，以及创新2.0驱动的以维基政府为代表的合作民主形态，为我国推进具有中国特色的民主提供了新的视角和技术支撑。站在新的历史起点，把握创新2.0时代合作民主的新机遇，为创新群众路线的新模式，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主提供了新的机遇。

首先，在导向上，注重公共价值塑造，强调公共利益。正如新公共服务理论及政府2.0所强调“公共利益是目标而非副产品”，“中国式”合作民主运作的宗旨是服务于民。借鉴以维基政府为代表的合作民主建设理论和经验，为解决群众路线中“来自谁”、“为了谁”、“依靠谁”的问题提供了新的视野。

其次，在过程中，强调各方参与及合作协同的制度设计，注重维基等新一代信息技术的应用，利用移动技术、web2.0、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，搭建开放的平台，并鼓励公民参与，通过开放设计，激发公民的自豪感与社会责任感，从而汇聚来自社会各方面的智慧和力量，形成群体智慧，并产生协调一致的行动。

在扩大公众参与的广度的基础上，维基政府的实践为公众的平等参与和合作建立了快捷而有效的互动方式。公众不仅可及时获取客观、权威的信息，社会不同阶层、不同地区居民还可以表达愿望和要求，形塑共同的公共利益观念，协同致力于公共问题的解决，贡献自己的智慧和力量。正像习近平总书记所指出的：“人民是我们力量的源泉。只要与人民同甘共苦，与人民团结奋斗，就没有克服不了的困难，就没有完成不了的任务。”以维基政府为代表的合作民主实践对于建立和完善创新2.0时代的民主行政，凝聚社会共识，汇聚各方智慧和力量，体现权力属于人民、管理依靠人民、服务为了人民具有重要的借鉴意义，必将为推进具有时代特点和中国特色的社会主义民主建设提供新的思考和想象空间。

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