面向智慧城市的城市管理标准化

宋刚1,2
（1.北京大学遥感与地理信息系统研究所；
2.北京市城市管理综合行政执法局）

摘要：本文基于智慧城市发展趋势的背景，调研了国内外城市管理标准化战略及实践，分析了城市管理与标准化之间的关系，总结了标准化对智慧城市管理的技术支撑作用，提出了推进智慧城市管理标准化工作的建议。

关键词：智慧城市管理；标准化；信息化；创新2.0；复杂性

City Management Standardization towards Smart City

SONG Gang1,2
(1. Institute of Remote Sensing and GIS, Peking University;
2. Beijing Municipal Bureau of City Administration and Law Enforcement)

Abstract: Based on the?background analysis of smart city development and the practices of city management standardization, the relationship between smart city management and standardization is analyzed. Suggestions are given to push forward smart city management standardization.

Key words: Smart City Management; Standardization; Information-based, Innovation 2.0; Complexity.

1.前言

智慧城市及其管理是一类开放的复杂巨系统，解决现代城市管理问题必须超越还原论的局限[1]，从系统性的视角将跨学科的专家知识体系、计算机技术体系、数据信息化体系结合起来，把数据、信息、知识、智慧集成起来?[2]。标准化是城市管理技术创新体系的轴心，在其间扮演这重要的作用[3]。早在七十年代，钱学森就提出要加强标准化工作及其科学研究以应对现代化、国际化的发展环境[4]。把握智慧城市发展机遇，我们应在对现代城市管理复杂巨系统特性科学认识基础上，进一步认识到城市管理标准化的作用，理清标准化工作思路，走出以标准化为支撑，以科学研究和信息化为引领的智慧城市管理之路。

2. 城市管理、标准化及标准体系

2.1 城市管理

城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为[5]。我们通常提到的城市管理是指狭义的城市管理，也称市政管理，即与城市规划、建设及运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。随着对城市管理研究与实践的深入，特别是智慧城市建设工作的推进，城市传统市政管理与社会服务呈现出高度融合的趋势,基于时间维、逻辑维和知识维的城市管理三维分析模型见图1[6]。

图1 城市管理与社会管理融合背景下的城市管理三维结构图

2.2 城市管理标准化

城市管理的标准化，是为了在城市管理的范围内获得最佳秩序，利用标准化的思路协调各方利益，对管理对象进行规划、实施、管理与服务的活动以科学化、规范化的形式固定下来，制订标准，将这些标准贯彻实施，并对其实施过程加以检查检查。城市管理标准化通过建立共同使用规则和重复使用内容为标准，充分依托现代信息通信技术，实现数据标准开放、平台接口规范开放、用户参与及用户体验设计规范的开放，建设作为复杂巨系统的开放、整合、协同的城市管理信息化框架，推动用户创新、开放创新、大众创新、协调创新的智慧城市实现。标准化是经济和社会发展的重要技术基础，是城市管理的重要手段，也是现代城市管理区别于传统城市管理的重要特征。[3]

2.3 城市管理标准体系

城市管理标准体系是指在城市管理领域的标准按其内在联系形成的科学有机整体，使各标准在形式上实现从无序到有序的排列，在实质上明确各标准相互之间的有机关系。通过标准体系可以检索具体标准，分析体系结构组成。标准体系的目的是为标准规划和标准管理提供依据，可在理清法规、规章、行政规范性文件和标准关系的基础上，根据城市管理工作的客观规律和实际需要编制。标准体系可为标准规划和标准管理提供依据，对于发挥标准作用和加强标准管理，建立和完善城市运行环境管理长效机制具有积极意义。[7]

3. 智慧城市背景下的城市管理标准化

3.1 下一代创新环境下的智慧城市及其管理

信息通信技术的融合与发展推动了以移动技术为代表的普适计算、泛在网络的发展，催生了新一代信息技术，也推动了创新民主化进程，催生了面向知识社会的创新2.0。创新2.0作为知识社会以用户为中心、社会为舞台的以人为本的下一代创新形态，也推动了城市形态的演进，催生了智慧城市，加速了现代城市管理智能化、社会化、人本化的服务转型。智慧城市是新一代信息技术支撑、知识社会下一代创新（创新2.0）环境下的城市形态。智慧城市时代的城市管理即智慧城管，是新一代信息技术、知识社会创新2.0?环境下的城市管理再创新。[8]

3.2 标准化对智慧城市的技术支撑

以标准为轴心的技术创新体系的建立以及新一代信息技术与创新2.0的互动，推动了数字城市向智慧城市的转变，标准化在智慧城市中扮演着重要的技术支撑作用。作为智慧城市的四大特征，全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用、以人为本的可持续创新，都离不开标准化的支撑。首先标准具有统一规范作用，建设统一性规范，是实现智慧城市“全面感知、智能协同”的基础；其次标准是实现智慧城市诸多领域业务的横向协同、力量的协调的技术支撑；再而标准是智慧城市经验、智慧经验的累积的载体，有助于将可共同使用和重复使用的规范，实现更广、更深领域的推广和开展；最后，随着科学发展、技术进步和社会经济实践的进展，标准化也是推动智慧城市管理可持续创新与实践演进的重要机制，标准化与知识产权结合有助于推动自主创新，标准化进一步与用户体验结合带动开放创新和大众创新。

3.3 标准化工作应对智慧城市管理复杂性

智慧城市及其管理是一类开放的复杂巨系统。基于对智慧城市管理复杂性的认识，我们不仅要关注虚拟数字城市与实体城市空间的互动与重塑，还要注重逻辑维基于信息技术的决策、执行、监督之间的衔接，时间维规划、建设与运行管理之间的互动与衔接，也要在加强知识维城市运行各子系统的专业化研究和管理的同时，加强对各子系统之间相互关系和协同作用的研究和管理[9]。标准化是数字化、信息化的基础，在信息互联互通、数据开放、资源共享等方面都将起到重要的支撑及促进作用。标准也是系统相互协调作用的技术纽带，通过标准化可以推动城市管理的条块结合、协同合作，依托大数据技术推进智慧城市管理综合集成，发挥城市信息化的整体效能。通过对公共服务标准的制定和实施、对标准化原则和方法的运用，还可以规范服务方法，推动开放合作及用户参与，优化公共服务质量，以人为本推进智慧城市管理创新。

3.4 标准化对智慧城市管理的作用

标准及标准体系是现代化生产的必要条件，是依法管理和科学管理的基础，也是长效管理机制的技术与制度支撑，是推进智慧城市管理的必然要求。标准化对智慧城市管理的作用体现在以下六个方面：一是标准化有助于强化城市综合管理、综合协调，发挥城市整体效能，保障整个城市系统高效和有序的协调运行；二是标准化可将城市管理的知识、技术和专业化实践经验积淀、固化下来，有助于推行城市管理的精细化及专业化运行；三是智慧城市建设对信息化提出了更高要求，标准化是信息化的基础和前提，数据和信息的标准化是智慧城市管理的基础和重要动力；四是城市管理标准化是实现依法管理的技术支撑，标准作为法律法规体系的技术支撑和有效补充，是实现依法管理城市的有力抓手；五是城市管理标准化是城市管理社会化、市场化、国际化的必由之路，政府与市场主体和社会力量的合作，无论是特许经营、服务外包或是国际合作，都必须以标准化为前提；六是标准化是协调社会主体的多元化的利益的有效路径。

4.城市管理标准化的国内外实践

4.1 国外发达国家城市管理标准化实践

经济全球化伴随智慧城市建设浪潮使标准竞争上升到了战略地位，发达国家纷纷制定各自的标准化发展战略，标准化在城市管理领域也发挥出良好的效益。其中美国重点在健康、安全、环保等领域开展标准化活动。日本重视标准化活动、标准的市场适应性及效率，并将产业基础技术的标准化作为重点领域。英国注重标准化在城市和社会中发挥有效作用，一是通过使用标准建立竞争优势，推广最佳做法；二是对标准化有效使用以达到公共政策、法规监管的社会目标；三是通过基础结构的支持，协调、满足不同的利益方[10]。

美国和日本等发达国家也均把确保标准的市场适应性、国际标准化战略、标准化政策和研究开放政策的协调、实施,?作为标准化战略的重点。在战略实施上，各国都将重点放在与城市管理社会生活相关的重点领域。欧洲智慧城市注重环境可持续发展和社会以人为本，也是其标准化的重点方向[11]。日本将信息技术的标准化、环境保护的标准化等放在重点领域的17个标准化课题上，美国和加拿大将健康、安全、环境、贸易、产业等方面的标准化作为标准化战略的重点领域。同时发达国家还注重科技创新与标准化的结合，重视科技开发与标准化政策统一协调，以推动高新技术领域的技术开发及其成果的推广可在短期内实现。

4.2 我国城市管理标准化实践

北京市在城市管理标准化方面开展了大量工作，伴随着城市管理重心下移对基层街道管理、社区建设、社会组织建设的关注，特别是在城市运行、惠及民生方面做了多方面的探索。其中东城区使用标准化的原理和方法，基于信息技术的综合应用开展了网格化城市管理，并形成了六项行业标准，在全国范围内进行了推广应用，起到了很好的示范作用，成为利用信息技术规范和再造城市管理的经典案例。东城区在此基础上进一步推动了网格化社会服务管理标准化体系的建设以及公共服务标准化方面的积极探索，标准编制吸收社会各方参与，规范服务的流程、事项以及质量等标准，得到各方的高度评价。[12]譬如在簋街地区餐饮服务质量标准制定中，充分的征求地区的餐饮企业意见，并且充分考虑簋街游客的意见和建议，此类标准的制订对于提供行业服务水平发挥了很大作用。而园林绿化标准、市政道路标准和垃圾清理标准等标准的制定，则为进一步将城市管理相关公共服务外包给符合条件的市场主体和社会组织提供了基础条件。

西安市莲湖区也在城市管理标准化方面做出了四方面的有益尝试。一是建立了标准化执法体系。实现分权。建立检查权、调查权、决定权、执行权?“四权分立”的监督机制，并规范了裁量权，同时强化了执行。二是建立了标准化的服务体系。推行网格化模式，实现服务全覆盖；建立便民疏导机制，实现层级化管理；拓展慈善救助渠道，解决群众生活困难。三是建立标准化队伍管理体系，制度建设提高队伍执行力；用教育培训提高队伍综合素质；用科技力量实现“智慧城管”。四是建立标准化效能监察体系，对实施过程监察，对实施结果监察，并实施量化考核。标准化手段和方法的应用，使得西安莲湖区的城市面貌有很大程度的提升，群众的生活环境得到改善。[13]

5. 推进智慧城市管理标准化建设的建议

5.1建立智慧城市管理标准化的长效机制

建立城市管理标准化可持续运行并发挥预期功能的制度体系。一方面标准是科学、技术和实践经验的总结，可以将智慧城市管理中的实践经验沉淀固化下来，形成覆盖城市管理各个专业领域的标准体系，支撑规范、稳定、配套的制度体系的建立；二是标准化是动态完善的过程，标准体系建立起来、标准制定出来后，通过宣贯到位、有效贯彻落实，并在实施过程中经过不断地检查和自评发现问题，持续改进，保证标准的持续有效性，形成可反馈、可改进、可提升的城市管理标准体系。城市管理标准化长效机制的建立，将推进动态的、持续改进的城市管理模式，持续改进，不断的提升城市管理水平。

5.2大力加强城市管理数据体系以及信息化建设的标准化工作

要高度重视城市管理数据体系、信息系统互联互通的标准化建设。智慧城市管理首先是基于数字化和深度信息化，实现虚拟城市空间与实体城市空间的互动，这些对标准化提出了更高的要求。通过标准化支撑城市管理的规范化、科学化、程序化、数字化，进而推动城市管理从原来条块分割、相对封闭的架构迈向面向智慧城市的开放、协同、合作的架构，推进大数据分析与应用，以支撑全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用和以人为本的可持续创新，以标准化支撑的深度信息化推进智慧城市管理。

5.3注重城市管理标准体系建设并做好与法律法规体系的衔接和配合

城市管理标准体系的建设有助于推进城市管理系统化、法制化、精细化。法律、法规及规章与标准都是重复使用的规范性文件，标准通过量化或细化的技术性规范制定，是法律法规规章得以更好规范执行的技术支撑与保障。另一方面，标准作为科学、技术和实践经验的总结，也可以通过法规来配套推进，进而提升城市管理水平。但法律法规体系和标准体系在制定主体、法律效力和分类依据等方面都是不一样，加强两个体系及制定主体之间的衔接和配合对于推进依法治市和城市管理精细化十分重要。

5.4建立开放平台，以用户创新、开放创新、大众创新推动标准化发展

随着知识社会的来临，信息技术真正的融入到现实的生产和生活过程中，逐步支撑了人们的协同工作[15]，知识社会下大规模知识共享为群体协作提供了基础，使得跨越时间和空间的障碍的群体参与的标准化过程成为可能。[16]搭建开放平台，通过维基、微博、Fab Lab、Living Lab等工具和方法应用，让公众及社会各方参与到标准化的过程中来，以社会公众的需求为导向，不断完善标准化指标设计，在标准的实施和完善中不断提高城市环境品位和居民生活质量，在汇聚群众智慧和广泛参与中体现人性化的城市管理。通过市民、社会广泛参与的用户创新、开放创新、大众创新进一步推动标准化的发展。

5.5鼓励政用产学研多元参与，推动城市管理向城市治理的转变

创新2.0时代的智慧城市管理与政府治理注重政府、市场、社会三方协作参与的价值共同塑造[17]。政府应服务而非掌舵更非划桨，在治理过程中，应把握这种政府服务模式及形态演化的趋势，同时注重政府在创新生态系统中的使能者的角色，充分发挥标准的技术支撑作用，以用户为中心，实现政府、市场、社会多方参与，政用产学研多元主体协作。标准化要充分依托社会力量。同时依托标准化，大力推进PPP公私合作模式，通过城市公共服务的特许经营和服务外包等方式，有效减少城市运行成本，提高城市管理效率，实现“小政府大社会”，激活市场力量和社会力量，为公众提供更多更好的服务。

5.6加强国际交流与合作

2012年以来，智慧城市成为主要国际标准化组织的工作热点。ISO、ITU-T、IEC等国际标准化组织已先后成立了智慧社区、可持续发展智慧城市研究等智慧城市相关的任务组。推动标准化工作要加强国际交流，加强实质性参与国际智慧城市的标准化活动，我国应积极开展与智慧城市及城市管理标准化工作相关的国际交流与合作，引进发达国家的先进经验、理念和模式，推动国内标准逐步与国际接轨。利用国际间的多边合作平台，多种交流渠道，获取标准应用方面的信息、经验、体会、做法，学习国际间标准应用存在的问题和解决方案、先进经验、分享成功案例。制定既有国外先进经验又符合中国国情的标准，吸收先进的理念，在学习借鉴中不断提高，在引进中不断创新，在创新中不断发展。

6. 结语

新一代信息技术及其催生的创新2.0正重塑着当代社会，为智慧城市发展及其管理带来崭新的机遇。标准化是智慧城市管理的重要技术支撑，标准化不仅有助于发挥城市整体效能，还支撑了城市管理的精细化、专业化运行以及市场化和社会化协作，是智慧城市管理的基础和动力。应高度重视城市数据体系及信息化体系的标准化建设，建立城市管理标准化的长效机制，推动多元参与和开放合作，探索通过开放知识管理、Living Lab、Fab Lab等创新2.0的工具和方法应用的路径，推动城市管理标准化的健康发展。

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作者简介：

宋刚，北京大学遥感与地理信息系统研究所博士、移动政务实验室主任，北京市城市管理综合行政执法局科技信息中心主任，北京城市管理科技协会副理事长，北京物联网研究会副理事长，中国智慧城市发展研究中心特邀研究员，北京市市政市容标准化技术委员会首任副主任委员。研究方向：电子政务、城市管理、创新2.0与智慧城市。

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城管简史：城市综合管理、城管监察与综合执法发展演进