智慧城管专题

加强城市运行研究 推动城市科学管理
Promote Scientific Research on City Operations
to Enable Scientific Urban Management

北京大学遥感与地理信息系统研究所 宋刚

以奥运会为契机，北京市政府组织编制了全国第一个《3C城市运行纲要》，并根据纲要、依托信息通讯技术建设了全国第一个城市运行系统。这也是国际奥委会第一次对奥运会主办城市明确提出了建立城市运行中心的要求。北京市“2008”环境建设指挥部办公室还依托城市运行系统，从2006到2007年连续两年编制发布了《奥运会对应期城市运行主要指标分析报告》。对城市运行的关注，不仅仅是因为奥运会，更是因为我们的城市化进程到了这么一个十字路口，需要我们重新审视我们的城市发展之路。如何理解城市规划、城市建设与城市运行的关系，如何建设好城市运行系统、服务城市发展和人民需求，为长期忽视城市运行研究的科学界也提出了新的课题。加强城市运行管理，全面提升城市管理水平，必须建立在对城市运行科学研究的基础上。城市管理科学研究中重规划建设、轻运行管理的问题应得到足够的重视。

被异化的城市发展观

随着经济的快速发展，城市化成为当今中国的一个重要课题。由于种种原因，城市化一度被异化为上工程建设项目、修大楼大桥、建大广场大马路这些最具“显示度”的、以钢筋水泥消耗量为重要指标的外延式城市发展之路。即使是对城市管理的科学研究，也多集中在在城市规划及建设领域，而较少对城市运行问题的研究。城市管理中重规划建设、轻运行管理的问题也越来越突出，出现城市管理中本末倒置、信息不对称、不及时、管理粗放后置、条块分割、职能交叉等等问题，人们似乎忽略了城市发展的目的是为了通过城市运行为市民生活提供更好的服务、为社会经济发展提供更好的条件和环境这个目的。
面临各种各样的“城市病”和城市治理种种难题的挑战，随着可持续发展理念逐步深入人心，城市发展必须为了市民、依靠市民、最终成果由全体市民共享，现代城市必须走内涵式发展之路。如何在城市化进程中践行科学发展观，做到科学管理城市，推动城市可持续发展，使我国的城市化进程实现从外延式发展到内涵式发展的转型，也越来越得到城市研究者与管理者的重视。
站在为市民提供更高效、更优质公共产品与服务的角度加强对城市运行的管理也正是科学发展观的客观要求。城市就每个具体建设项目而言，从规划到建设完工移交运行管理部门，其时间周期是有限的，管理对象和范围也相对明确和具体。而运行管理从时间上相对较长（古建筑保护甚至上千年）；管理对象和范围也更加复杂，如水电气热及通讯的保障、城市交通的通达、环境卫生的保障、园林绿化与夜景照明、防灾防火防盗等无不是一个个复杂的系统工程，再加上生活于城市建筑、设施之中的市民和社会组织，使得城市运行更加的复杂。加强对城市运行的科学研究与管理也越来越成为社会共识和实现可持续发展的需要。

再度审视城市管理

城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、建设及运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。
《复杂性科学视野下的城市管理三维结构》一文中从知识、时间、逻辑三个维度对城市管理进行了分析，指出城市管理是以服务于城市发展和市民生活为目标，贯穿城市规划、建设和运行全过程的管理活动。从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分，即城市管理者所熟知的城市规划、城市建设及城市运行管理三段论。而且城市规划、城市建设、城市运行三者之间绝非简单的线性关系，三个阶段之间不仅存在互动反馈机制，而且处在不停的动态变化之中，正是这三者之间的互动推动了城市发展。

城市规划、城市建设与城市运行

城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划。具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市综合管理的前期工作，是城市管理的龙头。城市的复杂巨系统特性决定了城市规划是随城市运行与发展状况长期调整、不断修订，持续改进和完善的复杂的连续决策过程。城市建设是以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。城市运行就是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，主要包括对城市公共设施及其所承载服务的管理。城市规划和建设最终还是为了服务城市运行，服务市民。城市设施在规划、建设完成并投入运行后方能发挥功能，提供服务，真正为市民创造良好的人居环境，保障市民正常生活。如果说城市规划是一种专业设计及地方立法行为，城市建设是一种以质量竞争、价格竞争、技术竞争为主要手段的市场经济行为，城市运行则是政府、市场与社会围绕城市公共产品与服务的提供、各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程。
城市管理的内涵随着城市化的进程，也将经历着以城市规划建设为主到以城市运行为主的转变。当城市化进入起步阶段的时候，城市管理的主要矛盾是城市规划和城市建设问题，城市管理的内涵也就是城市规划与建设，大规模的基础设施建设成为城市化的象征。随着城市化的发展，重规划建设、轻运行管理的弊病也会日渐明显，环境污染、交通拥堵等“城市病”越来越引起社会关注。城市运行管理问题逐步被提出而且得到重视，做好城市规划、城市建设与城市运行的全过程管理是处在城市化转型期城市的重要命题。经过长期的城市成长期的积累、发展和演化，如同许多西方发达国家在完成了工业化和城市化以后，城市运行就成为了城市管理的主体内容。

作为复杂系统的城市运行

现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流和信息流高度交汇。现代城市的复杂性决定了城市运行的复杂性。涉及城市运行方方面面的各类因素已达1012。从参与角色上，城市运行的参与主体包括政府、企业和社会；从运行层次上，城市运行包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次；从专业维度上，城市运行管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容景观管理、生态环境管理等众多子系统，而每个子系统又包含许多子系统，整个系统呈现出多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。城市运行的复杂巨系统特性使得传统的分解、叠加方法在城市运行与管理中失效。
以强调分解和简化的还原论，将城市系统分割成若干子系统，按照行业及专业特性来对城市运行进行各自的研究。然而城市运行各子系统之间的复杂交错性使其难以简单分解，而分解出的小系统已不是原来的系统了，对这个系统分行业的点滴研究也很难进行综合。我们在号称专业化城市运行研究的同时，也迷失了对城市运行各要素之间错综复杂关系的探寻，迷失了对城市运行的准确把握。复杂性科学的发展为城市运行的科学研究提供了新的机遇，城市运行的科学研究中不仅要注重对我们所擅长的各专业运行系统的研究，注重规划、建设与运行之间的互动与衔接，还要加强各相关学科、相关行业、相关领域之间的交流，对诸如空间分异下的城市资源环境及基础设施综合承载力、城市运行各要素间复杂的非线形关系和运行机理的模拟仿真、人工智能在城市运行连续性管理中应用等等作为复杂性系统的城市运行问题进行科学研究。

加强对城市运行的科学研究是政府与科学界共同的责任

现代城市管理的非线性、复杂巨系统特性要求必须加强对城市运行的复杂性科学研究。在对城市运行科学研究的基础上，通过城市运行指标体系的输理、数据模型的建立、城市运行系统的建设，及时、准确掌握城市运行总体情况、并按照城市发展的规律加强对城市运行各类问题的监测和预警，这不仅是城市规划和建设的重要依据，也是实现对城市这个复杂巨系统进行动态、科学、系统管理的必然要求。
当企业以客户导向实现了从生产为中心向以市场为中心的转变，城市管理也将实现从以政府为中心到以人为本、以市民为中心的管理方式的转变。城市管理者有必要以科学发展观为指导，参照客户关系管理（CRM）的思想，站在在城市公共产品最终提供角度，反溯整个公共产品的生产与管理过程，实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理。而这些，必须建立在对作为复杂巨系统的城市运行的科学研究基础之上。
现代科学发展已经呈现出高度分化与高度综合两种趋势。我们在对城市运行的科学研究中不仅要注重对各专业子系统的研究，还应对其间复杂的非线形关系和运行机理进行科学研究。科学界要积极行动起来，以系统论思想为指导，充分利用复杂性科学的最新成果，充分综合集成市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、数学科学、地理科学、社会科学以及人文科学等各类知识，加强对城市运行的科学研究，推动城市运行的科学管理。

宋刚. 加强城市运行研究推动城市科学管理[J]. 建设科技, 2007(23):22-23.

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