《中国建设信息》2007年第22期

以奥运会为契机 加强城市运行管理

■ 北京大学遥感与地理信息系统研究所 宋刚

北京2008年奥运会在将精彩的体育盛宴奉献给世界的同时，也将“城市运行”这个被长期冷落的词汇带到了前台。北京市政府组织编制了全国第一个《3C城市运行纲要》，并根据纲要、依托 信息通讯技术建设了全国第一个城市运行系统信息平台。这也是国际奥委会第一次对奥运会主办城市明确提出了建立城市运行中心的要求。北京市“2008”环境建设指挥部办公室还依托城市运行系统，从2006到2007年连续两年编制发布了《奥运会对应期城市运行主要指标分析报告》。

对城市运行的关注，不仅仅是因为奥运会，更是因为我们的城市化进程到了这么一个十字路口，需要我们以科学发展观为指导，重新审视我们的城市发展之路。城市管理中长期所诟病的“重规划建设、轻运行管理”的问题正在逐渐得到当代城市管理者的重视。如何正确全面的认识城市管理，如何正确理解城市规划、城市建设与城市运行的关系，如何建设好城市 运行系统，通过加强对城市运行的动态监控与预测，加强对城市规划、建设、运行的全过程管理，最终服务 于城市发展和人民需求，为现代城 市管理者提出了新的课题。

一、以科学发展观为指导加强城市运行管理

随着经济的快速发展，城市化成为当今中国的一个重要课题。由于种种原因，城市化一度被异化为上工程建设项目、修大楼大桥、建大广场大马路这些最具“显示度”的、以钢筋水泥消耗量为重要指标的外延式城市发展之路。即使是对城市管理的科学研究，也多集中在城市规划及建设领域，而较少对城市运行问题的研究。城市管理中重规划建设、轻运行管理的问题也越来越突出，出现城市管理中本末倒置、信息不对称、不及时、管理粗放后置、条块分割、职能交叉等问题，人们似乎忽略了城市发展的目的是为了通过城市运行为市民生活提供更好的服务、为社会经济发展提供更好的条件和环境这个目的。

面临各种各样的“城市病”和城市治理种种难题的挑战，随着科学发展观成为主流话语，随着可持续发展理念逐步深入人心，我们认识到城市发展必须为了市民、依靠市民、最终成果由全体市民共享，现代城市必须走内涵式发展之路。如何在城市化 进程中践行科学发展观，做到科学管理城市，推动城市可持续发展，使我国的城市化进程实现从外延式发展到内涵式发展的转型，也越来越得到城市研究者与管理者的重视。

站在为市民提供更高效、更优质公共产品与服务的角度，加强对城市运行的管理也正是科学发展观的客观要求。城市就每个具体建设项目而言，从规划到建设完工移交运行管理部门，其时间周期是有限的，管理对象和范围也相对明确和具体。而运行管理从时间上相对较长（古建筑保护甚至上千年）；管理对象和范围也更加复杂，再加上生活于城市建筑、设施之中的市民和社会组织，使得城市运行更加的复杂。加强对城市运行的科学管理也越来越成为社会共识和实现现代城市可持续发展的内在要求。

二、重新审视城市管理

《复杂性科学视野下的城市管理三维结构》一文中从知识、时间、逻辑三个维度对城市管理进行了分析，指出城市管理是以服务于城市发展和市民生活为目标，贯穿城市规划、建设和运行全过程的管理活动。从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分，即城市管理者所熟知的城市规划、城市建设及城市运行管理三段论。而且城市规划、城市建设、城市运行三者之间绝非简单的线性关系，三个阶段之间不仅存在互动反馈机制，而且处在不停的动态变化之中，正是这三者之间的互动推动了城市发展。

三、城市规划、城市建设与城市运行

城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划。具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市综合管理的前期工作，是城市管理的龙头。城市建设是以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。城市运行就是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，主要包括对城市公共设施及其所承载服务的管理。城市规划和建设最终还是为了服务城市运行，服务市民。如果说城市规划是一种专业设计及地方立法行为，城市建设是一种以质量竞争、价格竞争、技术竞争为主要手段的市场经济行为，城市运行则是政府、市场与社会围绕城市公共产品与服务的提供、各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程。

四、城市运行的复杂性

现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流和信息流高度交汇。现代城市的复杂性决定了城市运行的复杂性。城市运行的复杂巨系统特性使得传统的分解、叠加方法在城市运行与管理中失效。

随着城市结构由简到繁，城市管理也经历了从简单到复杂，从经验管理到科学管理的过程。城市的日益繁复与发展推动了城市运行管理的专业化分工，由专业的城市运行管理部门来对城市运行各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，现代城市运行及其管理日益表现出相互交错渗透、非匀质、非线形、非定常性复杂巨系统特性。以强调分解和简化的还原论，将城市系统分割成若干子系统，以专业运行部门为基本单位强化专业的运行管理方式已经越来越不能适应时代的发展。因为城市运行各子系统之间的复杂交错性使其难以切割，而切开来的小系统已不是原来的系统了，对这个系统的点滴研究也很难进行综合。就城市水务系统的运行管理而言，它与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。同样，城市交通系统的运行也与市政基础设施、园林绿化、市容环卫、各类地下管线、甚至是连接交通指挥灯的电力、连接道路排水系统的水务系统等都是无法简单分割的。仅通过分解、简化来解决城市运行管理这个复杂性问题越来越是徒劳。城市运行管理工作中多头管理、职能交叉、职责不到位的现象，部门之间职责不清、职能交叉所带来的相互推诿、相互扯皮的现象，不但为城市研究者所诟病，更令城市管理工作者头疼。

如何加强城市运行综合管理、综合协调，如何处理好城市运行管理中分权与集权、专业运行部门与系统整体运行的关系成为城市管理者案头难题。从建立城市管理综合执法机构、到对建立高层次城市综合协调管理机构的探讨都充分反映了城市运行管理研究和实践中对专业化与整体性之间辨证关系的进一步认识。如何发挥城市运行的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者思考的问题。而复杂性科学的发展无疑为作为复杂系统的城市运行管理提供新的机遇。

五、加强城市运行管理是科学发展观的要求

现代城市管理的复杂巨系统特性要求必须加强对城市运行的复杂性科学研究。在对城市运行科学研究的基础上，通过城市运行指标体系的输理、数据模型的建立、城市运行系统的建设，及时、准确掌握城市运行总体情况、并按照城市发展的规律加强对城市运行各类问题的监测和预警，这不仅是城市规划和建设的重要依据，也是实现对城市这个复杂巨系统进行动态、科学、系统管理的必然要求。

当企业以客户导向实现了从生产为中心向以市场为中心的转变，城市管理也将实现从以政府为中心到以人为本、以市民为中心的管理方式的转变。城市管理者有必要以科学发展观为指导，参照客户关系管理（CRM）的思想，站在城市公共产品最终提供角度，反溯整个公共产品的生产与管理过程，通过加强城市运行管理，实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理。

现代城市管理者需要以系统论思想为指导，充分利用复杂性科学的最新成果，充分综合集成市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、数学科学、地理科学、社会科学以及人文科学等各类知识，推动对城市运行的科学研究，加强对城市运行的科学管理。

期盼奥运的中国，也正站在城市化发展的十字路口。如何以科学发展观为指导，以奥运会为契机，大力加强对城市运行的管理，将是当代城市管理管理者不得不去面对，去求解的一道难题。

宋刚。以奥运会为契机加强城市运行管理[J]. 中国建设信息，2007，（22）：6-8

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城管简史：城市综合管理、城管监察与综合执法发展演进